小城镇发展中存在的问题及建议

　　有关统计数据表明，到2002年底，全国共有建制镇19811个，建制镇数量已超过乡的数量，占乡镇的比重达50.7％。迅速发展的小城镇已经成为聚集乡镇企业的重要载体和农村富余劳动力转移的重要渠道，有效地分流了大中城市的压力。但由于发展时间短，我国小城镇建设尚存在一系列问题亟待解决，需要从数量扩张向质量提高和规模成长转变。

 

　　城镇发展规划是城镇合理布局和健康发展的重要保证。然而在我国小城镇发展过程中，普遍存在着重视建设而轻视发展规划的状况。在一些地区出现了先建设、后规划或边建设、边规划，建设牵着规划走的不科学现象，导致城镇布局不合理，功能定位不清，低水平重复建设，资源浪费，环境恶化。

　　有些小城镇规模过小、力量分散，造成发展空间和辐射区域狭小，对资源的利用能力小，对周边的资源和资金的吸引小，使城镇功能的发挥受到极大影响，同时，许多小城镇的基础设施配套水平不高，非农产业基础薄弱，缺乏有利的产业支撑，就业机会少，对农村劳动力吸纳力弱。

 

　　（1）小城镇建设资金筹集渠道过于单一，市场融资机制不健全

　　目前，虽然从全国来看，小城镇的投融资体制呈现出多样化的特点，但总的说来政府部门的投资仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。各类企业、个人参与投资的很少，在吸引社会资本上缺乏有效的机制，不能调动社会闲散资金投入到小城镇建设中来。据有关部门测算，小城镇建设每平方公里的投入（包括基础设施、公用设施、服务设施等）至少需要2.5亿元，在当前的财政体制和经济发展水平下，镇政府在小城镇建设上的投入力度还受“吃财政饭”状况的制约，资金短缺不利于小城镇的健康发展。

　　（2）市场尚未在小城镇土地资源配置中发挥基础性作用

　　土地是小城镇建设最重要的资源，但在小城镇建设中，用地大都以协议出让为主，很少进行土地的挂牌拍卖出让，市场配置土地资源的基础性作用还远没有得到充分的发挥，造成小城镇建设使用土地普遍存在廉价、土地使用率低和土地资源浪费等问题。

　　 （3）相关配套体制改革没有完全到位，引导性政策措施不配套。当前小城镇建设中仍存在一些政策和体制性障碍制约了小城镇的发展，如农村土地流转制度、小城镇社会保障制度、城乡户籍制度等尚未完善，小城镇发展的环境尚未真正形成。例如，受上述制度约束，农村劳动力非农就业形式大多数都是采取半工半农，就业者“离土不离乡，进厂不进城”，农村剩余劳动力只“流动”不“转移”，导致农村工业与农村城镇化相分离，制约了小城镇的快速发展。

 

　　一是城镇发展建设不当对一些重要生态功能用地造成新的破坏;二是城镇发展环境管理跟不上，环境基础设施建设滞后，导致污染加剧;三是城镇周边农村生产和生活污染依然严重，在一定程度上制约了城镇环境质量的改善;四是一部分乡镇企业，科技含量不高，很少考虑“三废”治理和环境保护，甚至把在大城市无法立足的污染企业转移到小城镇，使小城镇的生态环境日益恶化。

 

　　（1）政府要承担城镇建设的总体规划与定位

　　规划是建设的龙头，规划必须先行。要遵循城镇化发展规律，按照“统一规划，合理布局，因地制宜，各具特色，保护耕地，优化环境，综合开发，配套建设”的原则，抓紧编制统一协调的小城镇发展规划。要从合理的区域发展的需求角度来提供小城镇发展的充分供给。因为，在一个发达的区域内，大都市、中等城市、小城市、镇、村庄之间具有相互依存的关系，谁也不可能离开对方而得到健康发展。一味地单方面强调某一形态的作用只会损害这一地区的全面综合发展，带来一系列不利的经济特别是非经济后果。所以，小城镇的科学规划工作十分重要，要将其放到其所在的整个区域发展框架中去做发展规划，注重人口、资源、环境的协调发展。在布局上确定好小城镇的性质、功能和基础设施建设规模，注重实效，突出特色，与中心城市配套规划，形成城镇一盘棋，周边城镇相互呼应的系统效应，使小城镇成为联接广大小集镇、农村与城市的纽带。

　　（2）政府要立足于创新，从制度和政策上推动小城镇建设

　　在我国传统的二元结构格局下，小城镇建设经常会遇到一些政策性和制度性的矛盾和问题。当前要从推进我国向一元化社会经济结构转变的高度，积极探索，加大改革力度，消除推进城镇化的体制和政策障碍，打破城乡分割，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系，从体制和政策上为小城镇建设创造宽松的环境。

　　①适当调整行政区划，逐步扩大重点镇和中心镇的规模。

　　②深化户籍制度改革，逐步实现城乡户口的一体化管理。尽快取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，应坚持实行以居住地确定落户地点，以现行职业确定身份的户籍管理制度，鼓励有资金、有技术的农民向小城镇聚集。要确保进镇农民在子女上学、参军、招工等方面与城镇居民享有同等待遇。积极培育和完善劳动力市场，最终形成城乡人口有序流动的机制。

　　③完善农村土地流转制度。在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，对进镇落户的农民，可根据本人意愿，保留其土地经营权，并允许其依法有偿转让；处理好小城镇建设合理用地与严格保护耕地的关系，引导农民宅基地的有序流转，调整土地利用结构，盘活存量土地，妥善解决城镇建设用地。

　　④深化产权制度改革，完善农村集体资产管理。积极探索以社区股份合作制形式改造农村集体资产经营组织，尤其是要深化村级集体企业产权制度改革，使农民真正体现为集体资产的占有人，给外出人口转让本属于自己的一份财产权利创造条件。

　　⑤探索小城镇社会保障制度的改革，逐步破除城乡分割的社会保障体制。要依靠社会各方面的力量，充分发挥国家、集体、个人的积极性，建立和完善包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等一系列社会保险体系，以解决进入小城镇农民的基本生活保障，解除他们的后顾之忧，确保社会的长治久安。

　　⑥深化投融资体制改革，改善小城镇建设的融资环境，创新小城镇建设资金筹集的渠道和机制。小城镇的中小企业属于多种经济成分，要改变包括小城镇在内的农村资金净流出和一定程度的金融歧视，实行公平有效的支持中小企业、非公有制企业发展的政策。鼓励创业，建立面向城镇中小企业、农村乡镇企业的金融体系。政府除了规范市场秩序、税费收取外，重要的是减少不必要的行政干预，改善服务，特别是改进金融服务，发展小额信贷和中介担保服务。政府要积极推进城镇公用事业、企业的公司制改革，建立适合公用事业特点的现代企业制度，培育公有事业融资市场，加大证券、资本市场融资力度，最广泛地吸引社会投资。

　　（3）政府要推进乡镇管理体制改革，建立一个职能明确、结构合理、廉洁高效的小城镇管理体制

　　小城镇管理体制必须与社会主义市场经济新体制和运行机制相适应，在理顺职能的基础上进行机构改革，实现“小政府、大服务”的目标，强化服务功能，管理好公共行政和公益事业，创造良好的投资环境和社会环境，逐步建立起法治化、社会化和民主化的新型城镇管理体制。

　　（4）政府在宏观调控政策上应更多考虑“三农”的利益

　　应采取向小城镇倾斜的支持政策，使小城镇成为接纳当地农业剩余劳动力的主体，使小城镇成为当地农产品集散、加工、储运的中心，使小城镇成为引进外来农业生产、农产品加工先进技术和人才以及教育和培训农民的根据地，使小城镇成为与大中城市在市场、信息、交通、科研和文化上沟通的纽带。

 

　　在小城镇建设的过程中，政府固然要扮演很重要的角色，但是，政府不能也无法大包大揽，市场才是小城镇建设的基础性力量，自我扩张、自我发展才能实现小城镇建设的良性循环。因此，小城镇建设要建立适应市场经济条件下的城市资源有效配置的经营模式。

　　一要盘活存量土地、市政公用基础设施等存量资本，运用市场规则将政府在城镇建设中的中长期投入最大限度地通过“投入——产出”的资本运动形式表现出来。城镇土地是政府掌握的最大国有资产。因此，政府要通过有效运作城镇土地资产，促使土地资源向土地资本的转化，可以以地生财，努力实现收益最大化，从而优化和提升城镇功能；在市场经济条件下，只要符合法律法规和相关政策，各种经济成份的资本都可以投入到有收益的准公共产品（如城市公交、供气、供水等）及部分可市场化的城市基础设施项目中。

　　二要建立和完善城镇建设投融资新体制，有效筹集城镇化建设资金，解决城镇土地开发与经营中的资金瓶颈与障碍。可通过政府投入一定的启动资金，吸纳多种投资主体的资金，进行市场化运作。（1）有步骤地改革小城镇现行财政、税收体制。理顺县镇两级财政关系，建立镇级财政，将镇级预算内、外收入统一纳入财政管理，聚集财政资金，规范收支行为，合理分配，从制度上保证小城镇建设有固定的资金来源，加大对基础设施的投资力度。（2）建立小城镇建设基金，充分发挥政府资金的杠杆作用，积极引导社会资金的投资方向；（3）金融部门要对小城镇重点企业、项目和有回收效应的公用事业重点项目在资金上安排专项贷款，创新金融衍生工具，比如为参与小城镇建设的企业和个人提供贷款，将沉积在银行里的资金用于小城镇建设；（4）吸引社会资金参与建设。打破公共设施建设上的各种垄断，放宽国外、民间资本准入条件和准入领域，按照“谁投资，谁受益”的原则，政府无力投资的基础设施、公用事业，实行有偿使用，积极引导农民、乡镇企业向小城镇聚集，把乡镇企业和个体私营经济培育成小城镇建设财源的主渠道，逐步建立起个人参与小城镇建设的引导机制、小城镇基础设施建设的多元投入机制。（5）有条件的地方，建立开发公司，按照规划统一开发，积累建设资金，滚动发展。小城镇开发公司的发展前景很广阔，比如，发展大工业、大项目的配套产业；适应农业向公司加农户和订单农业方向发展的要求，为农业产业化、现代化创造适宜的软硬件环境，为农业生产资料交易和农产品加工、贸易、运输等提供便利的条件；发展休闲旅游业；发展房地产业，等等。（6）要积极建立和发展形式多样的银企机制，鼓励非公有制企业利用资本市场进行多渠道融资，建立健全非公有制经济投资和金融服务中心，并组建专门以非公有制经济为对象的地方金融机构，解决非公有制经济发展的资金瓶颈问题。

 

　　建设和发展小城镇，无论在发展战略上还是城镇形态规划方面，都要树立可持续发展思想，注重经济、社会、生态环境的协调发展，融历史、文化、民族与时代特色于一体。

　　（1）建设小城镇，要树立新的发展观，要建立以人为本的中心思想

　　城镇化的主要对象是农民。作为城市化的组成部分，小城镇建设的本质、主要任务、主要内容是改变农民的社会关系，推动农村剩余劳动力的转移，化农民为市民。小城镇发展要为企业、人口、劳力按市场机制流动和聚集创造条件，要确认劳动者、企业在就业和经济活动中的主体地位，积极推进小城镇在内的劳动力市场城乡开放，清理限制歧视农业人口流动就业、向小城镇迁移的规定，政府应切实维护劳动力市场秩序，保护劳动者就业权益和公民的其他权益。

　　（2）小城镇建设一定要有产业支撑

　　小城镇产业发展的优势在劳动密集型产业，这既有利于大量农村劳动力转移就业，又利于小城镇经济凭借劳动力资源优势加快发展，提高国际竞争力。今后20年我国的农村劳动力还会是廉价的，巨大的人口负担将变成人力资源的优势，我国应将依托中小城镇发展劳动密集产业提到发展战略上来。我们要既重视追赶信息技术革命，又注重劳动密集产业发展，抓住机遇，以中小城镇为基地，发展劳动密集型产业，使工业化、城镇化与农村劳动力流动转移相互为用，共同推进。

　　根据小城镇的特点,小城镇产业发展的原则是一业特强、多业发展，以市场为导向，大力发展特色经济，着力培育各类农业产业化经营的龙头企业,形成农副产品的生产、加工和销售基地，将发展小城镇与农村产业结构调整、农业产业化经营相结合；要发挥小城镇功能和连接大中城市的区位优势，兴办各种服务行业,因地制宜地发展各类综合性和专业性商品批发市场；要充分利用风景名胜及人文景观,发展观光旅游业；要通过完善基础设施建设，加强服务，减轻企业负担等措施，吸引乡镇企业进镇，鼓励农村新办企业向镇区集中。

　　（3）小城镇发展要重视加强文化建设，提高城市文化品位

　　按照有效保护、合理利用、科学管理的原则，充分挖掘国家级、省级历史文化名城以及历史文化保护区的文化内涵，保护历史文化遗产，弘扬传统文化和地方特色文化。重视公共文化设施的建设，抓好新闻出版和广播电视事业，丰富市民的精神生活，增强市民的文明意识。可以肯定，一个文化设施齐全、教育资源丰富、品味高雅的小城镇对人们是有极大的凝聚力和吸引力的。

　　（4）创造一个良好的生态环境

　　小城镇大都有自己的特定区位环境和产业资源，这是小城镇发展的基础和依托，应该发挥小城镇接近自然和乡村的天然优势，形成城乡一体、空气清新、环境优美的新型城乡结构形态。小城镇作为人们理想的生活居住地，在建设过程中，必须坚持以创造良好的人居环境为中心，正确处理好人口适度增长、经济社会稳步发展、资源合理开发利用和保护生态环境之间的关系，大力实施“蓝天、碧水、绿地”工程，坚决淘汰和关闭严重浪费资源和污染环境的企业，要合理布局住宅区、工业区、商业区、文化区，设计开发具有时代气息和地方民族特色的现代建筑，创建人与自然相和谐的城镇生态环境。