WTO与中国的粮食安全问题

摘要:加入WTO对我国粮食安全不会发生实质性影响。中国粮食发展政策应是,在坚持粮食基本自给的前提下逐步开放粮食市场,并逐步提高市场准入程度,以实现国内粮食供求的实物平衡,争取更多的交换价值。

　　进入90年代以来,农产品国际贸易的自由化成为一种世界性的大趋势。在农产品贸易中,最为重要和最为敏感的部分就是粮食贸易。利用国际市场对国内的粮食供求平衡进行调节,是中国政府自改革开放以来的一贯政策。鉴于中国人口基数大,增长速度比较快,未来人口峰值高达16亿人,加上90年代粮食进口大增,1995年达到1976万吨,人们普遍担心中国的粮食问题。1994年,美国世界观察所所长布郎先生发表了一篇题为《谁来养活中国?》的文章,引起一场“布郎冲击波”。现在的问题是,在WTO框架下,中国农产品市场必然更加对外开放,使中国国内对进口粮食的依赖增加,这是否会危及到中国粮食的安全,中国采取什么样粮食发展政策而不违背WTO的规则,是一个必须重视的首要现实问题。

一、粮食安全的本质含义

   粮食安全的概念在70年代中期粮食危机中由粮农组织(AFO)首先提出的,其定义为“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食品”。这一概念自提出以来一直在不断演变,但基本内容仍然是保证全世界的人都能得到最起码的营养。1983年,粮农组织总干事爱德华·萨乌马对“粮食安全”概念作了新的定义,并得到广泛的认同。新定义的内容为“粮食安全的最终目标应该是,确保所有的人在任何时候都能买得到又能买得起他们所需要的基本食品”。这个新定义包括三项具体目标:(1)确保生产足够数量的食品;(2)最大限度地稳定食品供应;(3)确保所有需要食品的人都能获得食品。前两条是保证“买得到”,最后一条是保证“买得起”,即支付能力。

   从中可得到两点重要启示:一是粮食安全与粮食贸易的重要性;二是粮食安全与食品结构的多元性。而这两点启示对于我国在WTO框架下实施恰当的粮食发展政策至关重要。

二、粮食安全与粮食贸易的重要性

   新的粮食安全定义强调了贸易的重要性,因为要保证人们“买得到”所需要的粮食,在任何时候,既可以在国内生产自给予以满足,又可以从粮食进口得到满足,两种方式同等重要。当然,对于不同的国家,这两种方式的实际作用是不一样的。对于拥有粮食比较优势的国家和地区,发展粮食生产对于粮食安全起着主导作用,因为在这些国家和地区,粮食生产是有利可图的产业,发展粮食生产,既可以提高粮食供应量,又可以增加收入,从而有利于粮食安全。而对于丧失粮食比较优势或粮食比较优势下降、非比较优势上升的国家和地区,由于非粮食生产对于提高收入具有较大的作用,因而,粮食生产对粮食安全的重要性要从属于国内粮食不足时能用足够收入进口所需要的粮食。如果一个国家属于前一种情况,处理问题的办法就比较简单,即采取鼓励发展粮食生产政策就可以。如果一个国家属于后一种情况,问题就比较复杂了:一是要充分考虑世界粮食市场是否有足够可供购买的粮食数量,即使世界粮食市场有足够可供购买的粮食数量,国际环境是否允许也是一个不可忽视的问题;二是该国是否有足够的外汇购买它所需要的粮食,如果没有足够的外汇,世界粮食供应商是不会白白把粮食送到该国手里。中国的粮食安全问题当属后一种情况。

   首先,总的说来,中国经济的比较优势在以下三个层次发生了巨大变化:(1)在宏观经济领域,属于土地密集型和资源密集型的农产品的比较优势迅速下降,而以纺织品和服装为代表的劳动密集型轻工产品的比较优势却显著上升;(2)在农业经济内部,偏向于土地密集型的种植业(如粮食、棉花)的比较优势丧失,而偏向于劳动密集型的牧业、渔业(如水产品、肉类)比较优势明显;(3)在种植业的内部,偏向于土地密集型的粮食作物逐渐让位于偏向劳动密集型的经济作物而成为相对弱势的产业。从这些情况来看,中国要完全依靠国内粮食生产而实现所谓的粮食安全,势必不符合比较优势原则,也不符合粮食安全的本质含义,更不符合WTO的规则。正是从这个意义上讲,那种认为维持粮食安全就是实行粮食自给的观点必须摒弃。

中国1978—1998年间若干年份进出口贸易总额、外汇储备及国内生产总值

　　　资料来源:《中国统计年鉴》(历年)

   其次,如果中国将其粮食安全放在国内生产与国外进口上,中国是否有足够的外汇购买所需的粮食,这是一个确实需要加以考虑的事。改革开放以来,中国进出口贸易发展取得长足进展,1978年中国出口商品总额只有97.5亿美元,到1998年骤增至1838亿美元,20年间增长了近19倍,平均年增长率达17.2%,大大高于80年代世界出口贸易平均增长5.5%的速度,也明显高于同期亚洲国家出口贸易平均增长约10%的速度,同时也比同期中国国内生产总值(GDP)增长速度高出约7个百分点,中国出口贸易占世界出口贸易的比重由1980年的不足1%提高到1998年的3.4%,一跃成为世界第9位出口贸易国,并成为出口额突破1000亿美元大关的第一个发展中国家。此外,中国的外汇储备也非常充足,目前稳定在1400亿美元的水平。中国加入WTO后,以美国为首的西方发达国家将放弃对我国纺织品、服装等劳动密集型产品的配额限制,中国出口将会有一个更大的发展,外汇储备也将更加充足。因此,那种担心中国缺乏足够的外汇来购买所需粮食是没有根据的。

   那么,剩下来的问题就是世界粮食市场是否有足够的粮食供中国购买,也就是世界粮食安全问题。1986年世界银行农业和农村发展部提交了一份政策研究报告《贫穷和饥饿:发展中国93家粮食安全问题和选择》指出:“世界有丰富的食品,过去40年全球粮食生产的增长快于空前未有的人口增长。……有足够的粮食可以利用,那些粮食不能全部自给的国家,只要他们有钱买得起,就可以进口,而许多穷国家和千百万穷人不能分享丰富的粮食,他们的食品没有保障,主要是没有购买力。”1993年联合国粮农组织预测:90年代全球农产品产量年均增长速度为1.7%,略低于80年代的实际年均增长率,而同期世界所有用途的粮食和农产品需求仅增加1.6%,大大低于80年代2%的实际年均增长率,预计90年代全球粮食和农产品总的供应量足以满足全球的有效需求。说明当前世界粮食是安全的,世界粮食及农产品生产能有效地满足人们的需要。更进一步看,美国、加拿大、澳大利亚、法国及巴西等国粮食及农产品严重“过剩”。近年来,世界粮食贸易不断扩大,对世界粮食安全起了极其重要的作用。从世界粮食贸易史来看,世界粮食贸易量主要取决于进口需求,因为一旦进口需求扩大,主要粮食出口国可以减少国内生产的限制,从而增加世界粮食市场的供给。例如,世界最大的粮食出口国美国同期不仅占80年代世界粮食总出口量的1/2～2/3,而且如果取消基本土地休耕和压缩播种面积政策,5000万公顷尚未利用的土地每年还可增加2亿吨粮食,相当于80年代世界粮食出口总额的80%—90%,因而世界粮食市场供给潜力是十分巨大的。此外,诸如前苏联严重依赖世界粮食市场的国家和地区,目前已提高了粮食自给程度,放松了对世界粮食市场的压力。总之,笔者认为,中国能够通过世界粮食市场获得它所需要的粮食。

   当然,中国人口众多,完全把粮食放到世界粮食市场上,其风险也是有的。这些风险主要是来自政治和军事的风险。1950—1980年,全世界范围内共发生了85次经济制裁,其中涉及食物的出口贸易禁运为10次,有一半左右属于部分或全部中断援助性粮食出口。余下的粮食禁运都是广义的粮食禁运,即对象覆盖包括粮食在内的大量乃至全部商品贸易的禁运。真正属于我国有关政策讨论中假设的以粮食为主要对象的商业性粮食出口禁运只有一次,是前苏联在1980—1981年,入侵阿富汗引发的,其结果并未达到预期目的。这说明,发生像前苏联那样的食品禁运是非常少见的。退一步讲,万一发生针对我国的有效粮食禁运,它对我国粮食安全的作用程度,至少受两个方面影响:(1)粮食进口的用途;(2)粮食还原的可能性。这两类因素都可以通过政策手段加以监控。这进一步说明,我国加入WTO不会对我国粮食安全发生实质性影响。

三、粮食安全与食品结构的多元性

   粮食安全是针对广义的粮食,即食物,这与目前国内外众多研究中把粮食等同于谷物是很不一致的。这主要通过近年围绕“布郎冲击波”而展开的讨论表现出来的,即中国未来谷物的需求、供给以及进口量对中国粮食安全的影响。其实,食物是包括众多不同的食物产品,不仅仅指谷物。当然,谷物生产在许多国家的粮食生产中占据主导地位。正是由于这个原因,食物产品内部的不同食物之间由于生产这些产品的要素比例和成本构成不大相同,因而比较优势不同。在给定我国各种要素禀赋特征下,不同食物的比较优势及竞争力可能会有显著差别。

   由于我国农业要素禀赋特点是土地稀缺,劳动力丰富,所以,不同食物在农业生产环节的比较优势及竞争力为:(1)对可供选择的必须利用可耕地作为投入要素的不同生产活动,在其他条件相同的情况下,其中能较为密集地利用劳动力资源的活动具有比较优势或市场竞争力;(2)在其他条件相同的情况下,那些不需要可耕地作为投入要素,或仅仅需要土质、肥力、灌溉条件较差的边际可耕地的生产活动,具有比较优势或竞争力;(3)能较多利用农闲季节剩余劳动的生产活动具有竞争优势。具体来说,就需要利用可耕地作为投入要素的谷物、水果和蔬菜来讲,水果和蔬菜由于能够密集地利用劳动力要素,因而具有比较优势,而谷物生产需要较多的土地,属于土地密集型作物,因而不具有比较优势。就不需要可耕地作为投入要素或只需有效利用次质边际耕地的鱼、虾等水产品以及肉类食物来讲,显然具有比较优势。此外,在谷物之外的许多食品生产中,能够利用农闲季节剩余劳动进行生产的食品具有比较优势,水果、蔬菜、水产品及肉类等在事实上有很多就是利用这种剩余劳动生产的。如前所述,中国也正是在水产、肉类、水果与蔬菜等食物上出口需求比较旺盛。

   在这种背景下,中国粮食发展政策有必要作适当的调整:一方面,重新检讨传统的谷物自给自足的方针,改革谷物贸易体制和政策;另一方面,以市场化改革为取向,采取切实的政策手段,促进我国具有优势的食物出口增长。其基本取向是,依据比较优势原则,顺应我国经济结构转型以及外部国际环境变动的新形势,在食物经济领域进一步对外开放,加强国际合作。

   综合上述两点主要启示,我们可以进一步得出结论:中国加入WTO以后,其粮食安全不会因此而受到危害,更何况,我们还可以利用多种策略来维护粮食生产而不违背WTO规则。事实上,在封闭的国内市场条件下的粮食安全程度不及在较大范围的全球食品市场条件下的食品安全程度。1973年日本的经历也证实,如果不能从国际市场上进口粮食,它就不会有食品安全,高水平的农产品自给可能是与环境破坏的较大风险相关联的,而且可能也是与对进口投入品的较高程度依赖相关,因而从根本上是不可能带来较高水平的食品安全的。

四、中国粮食贸易政策的目标选择

   1996年10月24日,我国国务院新闻办公室发表了《中国的粮食问题》白皮书,阐述了中国粮食贸易的基本政策。粮食白皮书强调了中国支持粮食基本自给、稳定国内粮食供给,改善世界粮食安全的重要性。粮食白皮书所阐述的粮食政策与WTO规则是完全一致的。

    首先,粮食白皮书提出中国粮食在正常情况下自给率不低95%,净进口不超过国内消费量的5%。这个指标是符合WTO规则要求的。1990—1997年粮食净进口量分别为524、-106、-747、-374.7、1976、959和704万吨,可见1995年为历史上粮食净进口量最高水平,占国内消费量的4.2%,也未超过5%的界限。今后按5%的市场准入机会,实际上净进口量也不过2500—3000万吨之间,这与WTO规则要求发展中国家在2004年达到4%还高一些。

   其次,粮食白皮书指出,在国内粮食供求平衡问题上,并不排除利用国际资源作为必要补充,而这种实物平衡既包括品种、丰歉调剂和区域平衡,又包括按价值规律和市场调节的原则,尽量争取最大的国际交换利益。这一点也与WTO规则相符。

    最后,粮食白皮书指出在处理适时利用国际粮食市场,通过进出口贸易调节国内粮食供求与保护农民利益这一关系中,所采取的政策工具和调节手段是进口关税政策。这一点显然也与WTO规则相一致。

   因此,可以认为,根据《中国的粮食问题》白皮书所阐述的粮食政策来指导我国的粮食生产与粮食贸易,是完全符合WTO规则要求的。为此,笔者认为,中国粮食发展政策的基本目标应是,在坚持粮食基本自给的前提下,仍然有条件逐步开放粮食市场,并有能力逐步提高市场准入程度,以实现国内粮食供求实物平衡,争取更多的交换价值。