一、海绵城市建设对城市规划的要求

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出“在提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”。自此，海绵城市建设成为国家改善城市生态环境、提升城市人居环境、推动社会经济发展的重要战略，并正在全国推开。海绵城市就是以尊重自然规律为前提，用生态文明的理念和方法开展城市建设，把粗放式的建设变成低影响的绿色的城市开发建设模式。海绵城市建设的理念源于城市排水（雨水）、防涝等行业，但又有所发展创新，是对传统雨水处置模式的革新，其最终目的就是通过建设海绵城市而让现代城市具有像海绵一样吸纳、净化和利用雨水的功能，以此减少开发活动对自然的干扰和损害。城市规划是政府指导、协调城乡建设和发展的基本公共政策，是保证实现海绵城市建设目标，引导海绵城市建设有序进行的重要技术保障。而作为一项新型工作，由海绵城市发展出的新理念、新需求及新技术对我国城市规划工作提出了全新的要求，要发挥规划的引导与管控作用，就必须在规划编制技术与方法上进行优化与创新。海绵城市的系统性与复杂性要求其规划应当遵循以下几个基本原则：一是系统控制。落实海绵城市建设要求的城市规划应立足于改善城市的生态环境，从水生态、水环境、水资源、水安全等方面提出系统控制目标，统筹低影响开发雨水系统、城市雨水管渠系统及超标雨水径流排放系统，衔接生态保护、河流水系、污水、绿地、道路系统等基础设施系统，建立相互依存、相互补充的城市水系统。二是统筹协调。海绵城市的建设内容应纳入城市总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划中，并充分统筹其他相关专业系统，在不影响其他相关专业系统主体功能的情况下，增强复合功能，实现相互协调与衔接，发挥综合效益。三是保护性开发。应顺应自然地貌，尽量避免大挖大填，结合蓝线和绿线的划定和管理，严格保护河流、湖泊、湿地、坑塘、沟渠等水生态敏感区，倡导自然积存、自然渗透、自然净化等规划策略。四是分类指导。针对不同区域的水文气象条件、地理因素、城市发展阶段、社会经济情况、文化习俗等，或城市规划区范围内不同地区的特征，分门别类地制定海绵城市规划目标和指标系统，有针对性地选择相关的技术路线和设施，确保规划方案的可实施性和有效性。

二、适应海绵城市建设的规划策略

海绵城市规划通过合理布局空间和统筹规划自然渗排水系统、生态排蓄水设施以及道路、绿地等的雨水调蓄功能，以实现城市开发建设后的水文功能接近建设前这一海绵城市建设目标，它属于城乡规划体系，是一项新型的综合的专项规划内容。由于海绵城市建设涉及城市排水（雨水）、给水、水系、防洪排涝、道路交通、园林绿化等行业，因此，海绵城市规划内容应当是在现有城市规划编制体系的框架下，分层级纳入城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划和相关专项规划的内容当中，通过补充和完善城市规划编制方法和内容，成为现有法定规划的有机组成部分。在总体规划层面上，可在城市总体规划编制之前或同期开展落实海绵城市建设要求的专项规划，专项规划成果可以作为技术参考，以便将有关海绵城市建设的要求和内容纳入城市总体规划。城市总体规划已经编制完成，确需补充海绵城市建设内容的也可开展专项规划，经法定程序审定的成果可以作为开展海绵城市建设的技术指导，并将成果在总体规划修编时纳入其中。在编制海绵城市专项规划内容时，需要协调好与给水、污水、防洪排涝、园林绿化和道路交通等各专项规划内容的关系，否则，可能造成规划衔接上的困难，直接影响规划实施效果。为便于与现有法定城市规划相衔接和有利于规划的实施，有关海绵城市规划的编制在深度和方法上可参照《城市规划编制办法》的规定，与总体规划中的专业规划保持一致。而各行业的专项规划，则可以根据城市总体规划或控制性详细规划中有关海绵城市的内容和要求，结合行业专项规划编制的技术方法和标准，补充海绵城市的相关内容。在控制性详细规划中，可以依据城市总体规划中有关要求，增加与海绵城市有关的内容，细化落实城市总体规划中有关海绵城市相关的规划指标、海绵建设分区、设施布局等内容，并将需要刚性控制的部分指标和要求作为强制性规划条件，纳入建设用地审批和土地出让条件之中，让海绵城市建设的要求通过规划行政许可等规划管理手段来实现。在修建性详细规划中，可以依据控制性详细规划的要求，增加与海绵城市建设有关的内容，细化落实上位规划确定的海绵城市控制指标，落实具体的海绵城市设施布局。

三、海绵城市建设的规划技术要点

如果大尺度的城市区域范围的空间布局、蓝线划定、汇水分区和竖向设计等不符合海绵城市建设要求，雨水无法按照“渗、滞、蓄、净、用、排”的要求处理利用，那么建设再多、再好的海绵城市设施也难以发挥应有的作用。因此，在海绵城市建设中，城市规划将扮演关键的引导管控角色。落实海绵城市建设要求的城市规划涉及到城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划等各层次，以解决宏观、中观、微观三个空间层次的要求，各层次规划相互衔接，共同构建起海绵城市的规划技术体系。不同层次的海绵城市规划有不同的内容和深度，总体应当遵循与相应层次的法定城市规划保持一致的原则。指标是落实目标的标准和依据，建立可行、经济、能够落到实处的海绵城市规划指标体系，是海绵城市规划规划编制工作开展的技术基础。传统的雨水排水系统控制目标主要是对城市产生的峰值流量进行控制，即直接排放一定重现期下的暴雨径流，而海绵城市的建设目标涵盖雨水径流总量、峰值流量控制、排水防涝、污染物控制和雨水资源利用等多个分目标，这些目标既有联系又有区别，需要通过规划统筹达到海绵城市综合建设要求。这些目标的确定都有一个科学性和经济合理性的问题，盲目的取大或取小都有可能违背自然规律、科学规律和经济规律。同时，海绵城市规划指标体系的构建应当力求简单、有效和可操作，避免因指标过于繁杂和标准测算难度过大而不可操作或因技术复杂而难以推广。海绵城市建设的目的是尽可能地接近开发前自然的水文状态，因此径流总量控制目标应当作为海绵城市规划的基础性指标（至少从目前可操作、可落实的角度看，这是性价比较优的指标），其他指标则以实现径流总量控制为出发点，根据水生态、水环境、水资源、水安全等方面的规划管理需求和具体问题来构建，从“源头、中途、末端”提出实现海绵城市建设目标的控制指标。其中，根据管控的对象不同可分为雨水控制指标（径流总量控制、径流峰值控制、径流污染控制、雨水资源化利用等）和空间管控指标（禁限建区、水生态敏感区、蓝线、泄洪通道等）等两大类；根据管控的刚性不同指标又可分为强制性和引导性两种。这些指标因规划的层次不同而又有差异，原则上下一层次的规划指标是对上一层次规划指标的落实、分解和细化。

规划指标体系确定后，就可以进一步明确海绵城市规划的主要内容。在城市总体规划层面上，重点是通过综合分析规划区范围内（主要是规划建设用地范围内）的降水、地质水文条件和建成区现状条件，从“源头、中途、末端”三个环节，因地制宜地确定海绵城市建设的控制目标和量化的规划控制指标，在此基础上充实完善以下相关规划内容，主要包括：

（1）统筹规划城市及其周边区域整体生态空间格局，保证大区域空间资源的配置，保护山水格局。

（2）划定海绵城市建设分区和城市蓝线

（3）按照海绵城市建设要求优化城市竖向。

（4）按照分类控制、分类引导的原则确定各海绵城市建设分区内的用地布局，市级海绵设施布局等。

（5）根据海绵城市建设要求，对与城市总体规划各专业规划相对应的给水、排水（雨水）、防洪排涝、绿化、道路交通等内容进行优化，使海绵城市建设控制指标和要求能够在相应行业中得以落实。

（6）综合各方面措施，提出海绵城市建设时序、规划管控要求、近期实施计划和海绵城市建设保障措施，以确保海绵城市规划能够顺利实施。控制性详细规划层面上的海绵城市规划内容是落实海绵城市规划管控的直接依据，将为海绵城市控制指标进入规划许可提供法定依据，并为下阶段修建性详细规划和市政、道路等工程设计提供指导。其主要内容主要包括：

（1）分解和细化总体规划层次中提出的海绵城市建设指标或要求，并根据规划地区的周边情况，在适度增减具体指标的基础上，明确强制性和引导性规划指标和要求。

（2）在上一层次规划中确定的海绵分区的基础上，进一步对规划单元范围内的用地环境进行分析，划定规划单元范围内的海绵建设分区，明确各分区的海绵城市建设策略和措施。

（3）按照海绵城市建设和总体规划竖向设计要求优化规划地块的竖向设计。

（4）对规划地块用地布局进行优化。

（5）根据海绵城市建设要求优化蓝线、绿线和黄线的空间定位及其控制要求。

（6）结合排水（雨水）、防洪排涝、道路交通、园林绿化等专业规划，明确规划地区的海绵城市设施布局和实施措施等。在修建性详细规划的层面上，重点是落实和分解控制性详细规划等上位规划中有关海绵城市建设的开发控制指标、相关设施的类型、布局及技术要求。将海绵城市的建设技术和方法运用到场地规划设计、工程规划设计、经济技术论证等方面，以指导具体项目的设计与开发建设。

四、结语

大力推进海绵城市建设是国家建设生态文明、美丽中国的重要战略举措，而进行海绵城市建设离不开科学的规划指导。《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发明确要求“坚持规划引领、统筹推进”“科学编制和严格实施相关规划”，对城市规划给予重任。但海绵城市建设是一项全新的工作，随着海绵城市建设实践的全面、深入推进，城市规划工作会面临各种新的问题、难题和困惑需要解决，城市规划编制技术及其实施制度应当结合实践不断进行创新和变革，唯有如此，才能适应海绵城市建设工作对规划的要求。