浅谈城市烂尾楼的整治
【关键词】烂尾楼；公众利益
一.引言
城市烂尾楼是城市发展过程中遗留的城市疮疤，多为上世纪九十年代初期，国家对经济过热现象的宏观调控，致使许多城市开发过程中的弊端突现，导致建设搁浅的遗留产物。烂尾楼的成因很多，主要有：一是市场定位失误，导致缺乏市场需求；二是开发过程中资金链条断裂，后续资金不足；三是企业自身问题导致决策失控；四是涉及拆迁纠纷、联建纠纷、融资纠纷、债务纠纷等各种纠纷和经济案件；五是国家或政府的政策性调整导致的建设停工；六是开发商违法违规导致的烂尾。其根本原因则在于当时市场经济不成熟和房地产市场不规范，金融监管不力，相关的政策法规衔接性不够造成的盲目建设和投机现象所致。烂尾楼的存在不仅占用大量的资金，影响城市景观形象，甚至在某些地区因遗留问题导致局部社会矛盾的激化。
随着市场经济的日趋成熟和社会经济快速发展，尤其是近年政府收紧土地供应，烂尾楼的投资优势逐渐凸显出来，在全国掀起了整治烂尾楼的热潮。在这股热潮中，部分城市提出了“三年盘活所有烂尾楼”等整治口号。但是，面对数目众多、且各具特色的烂尾楼和烂尾地块，在短期内，是全部都改还是现在就改？是治理了还是很好的治理了？改造模式是否达到了最优？是否体现了公众利益？这还需要我们理性的分析判。
佛山市原兆银酒店烂尾楼是佛山市禅城区具有代表性的烂尾楼之一，通过对该烂尾楼整治的可行性研究，从体现公众利益的角度判断改造的时机和改造模式，为城市规划管理提供理论支撑。
二.项目概况
兆银大酒店烂尾楼地处佛山市禅城区季华片区，位于季华路与汾江路的交汇处、季华园南侧，占地面积约7.8公顷。该烂尾地块原规划功能为五星酒店、会展中心和商务办公，规划总建筑面积约27万平方米。由于市场定位失误和资金不足问题，该项目在开发建设的初期就陷入停工，在地块西部遗留烂尾楼一座，至今搁置已十几年。遗留的烂尾楼为框架+筒+剪力墙结构，主楼原设计为52层，裙房为4层，烂尾时裙房已施工完毕。
该项目搁置，不仅影响城市景观，抑制了土地功能的发挥，同时滞后了该片区的城市发展。如何对该烂尾地块的改造利用进行定位，确定科学的开发策略，成为本次规划的主要任务。
三．时机判断
随着市场经济体制的逐渐成熟和相关政策的逐步完善，企业、开发商等投资主体可以多种方式参与城市建设，城市建设的投资主体日趋多元化。2002年行政区划调整后，佛山市政府通过资源整合、产业结构优化、改善投资环境等相关政策和措施，使城市竞争力稳步增强，同时也增强了对外地资金的吸引力，为烂尾楼的盘活提供了有利的宏观条件。
1．交通区位经过多年的城市发展，原兆银大酒店烂尾地块（以下简称兆银地块）由原来的“城市边缘区”转变为城市中心位置，并处于佛山市中心组团①城市南北向发展轴－汾江路和东西向联系轴－季华路的交汇处，成为城市发展、延伸的重要支撑和依托。此外，规划城际地铁线广佛地铁线（广州至佛山）通过本地块，并在西侧汾江路设地铁站口（绿景路站）一处，日益明显的交通和区位优势成为该地块的启动主要动力。
2．土地稀缺性近年国家对经营性土地使用权审批上日益严格的规定，使获取土地的成本和难度有所增加。烂尾楼投资少、周期短、见效快的特殊价值日益受到开发商的关注。兆银地块占地较大，除西侧的烂尾楼占地约2.5公顷外，仍有约5公顷的未建设地，可开发的面积较大。从区域角度看，季华片区现有的土地储备已经非常少，尤其是兆银地块附近的土地大部分已土地已开发完毕，基础配套设施比较完备，土地价值较高。烂尾楼的“投机性”和周围土地的稀缺性使该地块的盘活、开发的时机日趋成熟。
四．角色判断
每处烂尾楼都有其特定的环境，在城市发展中扮演着自己的角色。整治烂尾楼应从城市发展宏观角度出发，针对不同时期城市发展特点，结合周围环境和发展要求，提出该烂尾楼应担当的角色和应发挥的功能。对该地块的角色判断则是通过以下几个方面：
1.顺应城市发展方向，避免重复建设
佛山市城市发展概念规划提出的“东联南延”城市空间发展战略,中心组团的城市建设重点将逐步放到东平河两岸新城区的范围内，城市的重要公共设施将在这一区域设置。市级大型公共设施投资巨大，影响深远，吸引大量资金并带动相关产业的发展，对城市发展具有一定导向性。在这种宏观发展背景下，兆银地块的开发应顺应城市的发展方向，避免安排城市的大型公共设施项目，以免与新城区建设重复。
2.完善季华片区职能，优化城市结构
根据佛山近年发展，结合中心组团新城区的规划建设，可以预见，佛山未来将形成以老城（祖庙商业圈）、新城中心为主，以季华、桂城中心为辅的城市多中心商业结构。在这旧城“城市病”日趋突出、发展受到限制，而新城区尚未培育成型的过渡时期，适当培育、完善季华片区的副中心职能，成为从老城向新城过渡的重要方式。另外，从空间距离分析,新、旧城中心间距约7公里,符合城市中心的经验值,但由于东平河的分隔,给双心间的联系带来一定影响。且目前季华片区的公共设施相对缺乏，对新、旧城中心之间的季华副中心进行功能完善，将对城市发展的延续起到承北启南的作用。
3.增强公共职能，体现公众利益季华片区经过近十年的发展，已经初步成形了以居住功能为主的高质量居住风貌区,沿路虽有一定规模的办公、商业和娱乐设施，但整体而言,公共设施相对不足。
通过调查，该区域公共设施的规模普遍偏小，布局分散，辐射力不足，娱乐、文化、休闲设施缺乏。在公共空间调查中发现，除地块北侧季华园提供休闲场所外，缺乏硬质活动空间，缺少与之呼应的休闲娱乐设施，使季华园的功能受到限制。另外，从提升季华园的城市地位看，季华园东、北、西三面均已建成高档的住宅，如果兆银地块继续大面积开发住宅，季华园将沦为部分人的“私人花园”，违背了建设季华园的初衷和城市公众的意愿。
4.塑造季华新景观，提升城市品质季华公园作为城市的重要空间节点，对周围临界面的景观处理尤为重要。兆银酒店地块位于季华公园南面，该地块应组织特色景观并形成地标，为季华公园、季华路和汾江路上创造良好的视觉吸引点和景观标志。五．功能定位
对开发功能的判断应结合现状调研和问题分析综合判断。规划对该地块周围一公里的范围进行了现状调研，其中包括文化娱乐、商业零售、办公等功能设施，结合佛山现状零售业，办公写字楼市场的调查和分析，结合该地块角色分析，得出以下判断：
1.依托季华园周围现有商住区的底层商业，发展集合度较高大型综合商业服务设施，形成围绕季华园，服务季华片区的区域性商业服务中心。
2.应优先考虑安排文化娱乐设施，弥补该区文化功能不足的现状，与季华园内石景宜刘紫英伉俪文化艺术馆互进共荣，强化季华园的公益文化职能。
3.开发住宅可在短期内解决地块遗留问题，但为维护季华园的公益性和公众利益，应控制住宅开发的用地和总量。
4.可考虑安排会展功能，但不适合安排市级会展中心。
5.避免与新城区行政办公的重复建设，该区不适合发展大面积行政办公，结合目前佛山写字楼市场的现状，可适当安排高档商务办公。
6.考虑到该地块的交通压力和体育设施用地规划，该地块不适合安排体育设施用地。
针对地块的特殊性，确定该地块功能以商业、文化为主、兼以居住、办公、休闲于一体的复合性的现代化服务中心。针对现状地形，对地块分三部分进行控制：东部住宅板块，面积不宜过大，以商住形式为主，下为商业，上为住宅。西部利用原楼体，改造为上层公寓式酒店，底层为综合性商业。中部开发商业、办公、兼具文化功能，同时设置开敞性的公共空间—季华广场，结合对面季华园，形成为市民服务的休闲空间。
六．实施方案
开发模式判断指对烂尾楼拆除或利用的可行性判断，包括如何利用如何策划的宏观决策，它是烂尾楼盘活过程中的重要环节。
1.土地的分区使用
根据调查，该地块已投资的土建费用约为6500万元，占用资金较大。此外，由于地基部分深达二十米，完全拆除的难度很大，并且限制了今后的建筑设计。现有裙房部分采用框架结构，柱距较大，且有较大的共享空间，适应性灵活。主体塔楼部分采用框架+筒+剪力墙结构，其建筑空间可兼容办公、单身公寓、小型会议等用途。现状烂尾楼的结构具有转变的潜力，再利用的价值较高。
2.用地指标的控制
因该区域尚未编制控制性详细规划，用地指标的确定主要考虑三点：一是周边地块开发强度，协调周围的建筑高度和容积率，以形成整体的城市空间形态；二是确保一定的利润空间，这也是该项目是否能推向市场的关键，对项目进行经济分析，权衡投资与收益，在确保一定的盈利空间的基础上，推出合适的住宅、商业建筑容量控制指标。三是对地块进行祥规设计，从城市设计角度提出该地块应该控制的建筑密度、建筑高度、容积率和应保证的城市轮廓线、公共空间。
由此得出主要的控制指标和景观控制原则：地块总容积率维持在3.5以下；居住用地占地2.3公顷，建筑容量控制在9.6万平方米以内，高度100米以内；景观控制方面应留出必要的景观视线通廊，避免形成过于压抑的建筑沿街立面，同时应注重与地块西侧的电力大厦的景观协调。
3.城市设计要点控制
a.线面组合的公共空间
利用原有建筑结构，对建筑形式进行适当改造，营造东西向内部商业街，贯穿整个地块。中部设置公共活动广场，向季华园开敞，以街道、广场形成线、面结合的公共活动空间。
b.建筑轮廓线
季华园占地12公顷，为该地块提供了良好的景观观赏空间。规划中以北面轮廓线为主要界面，在协调周边建筑高度的同时，适当提高视觉焦点处的建筑高度，营造季华园新的景观界面。
c.景观通廊
东西向的矩形地块使南北向的视线通廊和交通通道控制尤显重要。设计中建筑群分三组设置，利用底层的裙房形成两条纵向的商业街道，同时满足南北向的交通要求，提高地块南部区域到季华园的通达性。另外，高层建筑的设置也充分考虑景观视线通廊，避免形成建筑高墙，影响景观和城市通风。
七．几点思考
整治烂尾楼既有市场需求，也是城市发展的需要。政府引导，市场运行成为整治烂尾楼的重要手段。作为城市发展的主要引导者，政府应充分利用市场规律引导城市发展，且莫急功近利，牺牲城市整体利益与公众利益。在整治过程中应把握以下原则：
1.理性务实：要树立科学的发展观和正确的政绩观，政府一定要与“涂脂抹粉”思想拜拜，彻底告别“虚假的政绩意识”，从科学角度判断烂尾楼的开发时机和开发模式，做到整治一座成功一座，避免因盲目拍卖造成下再次烂尾。
2.公众利益优先：把握公众利益优先原则对于指导烂尾楼改造有着重要的意义。城市中心区土地资源的稀缺和政府急于处置的态度成为开发商追求的动机，而对政府来讲，烂尾楼的形成已造成开发主体重大的经济损失，政府处置烂尾楼若过于追求功利，势必会造成公众利益的损害。整治烂尾楼应优先解决烂尾楼的受害者，处理好拆迁安置和利益受损的业主；对改造潜力较大的项目，应利用其巨大的投资价值与开发商进行谈判，保证应提供的公共空间和公共设施及景观控制要求；对改造难度较大的项目，可通过一定的优惠政策来增加项目的可行性；对城市规划和公众利益有严重影响的楼盘，政府应及时处理。
3.一楼一策：具体问题具体分析，针对每栋烂尾楼的个体成因和自身条件，确定合理的整治措施，切莫一刀切。一是“盘”，调动开发商或社会单位注资，盘活房地产项目；二是“收”，对长期闲置，不能按期竣工的项目，依据有关法律法规收回用地；三是“拆”，对属于违法违章建筑的项目，向法院申请“强制拆除通知书”，依法拆除；四是“卖”，对关系清晰、产权明确而又确实无法重新启动的问题楼盘，申请到市土地房产交易中心挂牌交易，让新投资方注资激活问题楼盘。
4.审慎处理：对于一些占用资金较多，地理位置重要，影响大的楼盘要谨慎处理，对于公开拍卖的开发商，可通过缴纳保证金和比较企业实力来保证盘获得成功，避免再次烂尾的出现。
目前，国家对房地产过热降温，进行了一系列的宏观调控，各地政府也分别采取了相应的调控措施。作为城市建设的管理者与参与者，政府一方面要加强对开发商的监管，包括对开发资金、开发周期和开发项目的监控，严格控制涉及烂尾的开发商再次开发建设；一方面政府应进一步完善土地市场秩序，避免土地的投机行为，加强对开发项目的申请立项，科学制定土地出让年度计划。
参考文献：
张元端，烂尾楼焕发春机——城市改观与地产商赢利，《人民日报》(2004.12.10日第十六版)
宋毅勇，烂尾楼的死与活，《亿房网》（2005年2月28日）
作者简介：彭建德，（1978—），男，注册规划师城市规划师现工作于佛山市城市规划勘测设计研究院
